随着第30届联合国气候变化大会（COP30）在2025年11月召开，全球各国应对气候变化的进展成为国际关注的焦点。气候变化带来的影响逐渐显现，2024年是地球有记录以来最热的一年，全球均温首次突破《巴黎协定》设定的1.5℃红线，气候变暖加剧气候系统的不稳定，极端天气气候事件发生的频率增加。在此背景下，各国提交的国家自主贡献（NDC）成为全球应对气候变化行动的关键指导和依据。

《巴黎协定》对2020年后全球气候治理进行了制度性安排，目标是控制全球温升不超过2℃，并为1.5℃目标努力，协定要求各缔约方以国家自主贡献的方式参与全球应对气候变化行动，每5年进行更新，要求缔约方根据自身的发展阶段和具体国情，自主决定未来一个时期的贡献目标和实现方式。NDC坚持共同但有区别责任原则，使发达国家和发展中国家可以更好的分担责任，缓解合作冲突。NDC不仅涉及各国减排目标的设定，还包括适应气候变化的行动计划、资金支持等方面，反映了各国在减少温室气体排放和提高气候变化适应能力方面的决心和努力。我们针对各国提出的NDC进行梳理和解读，分析各国在气候变化应对方面的减排目标、最新政策和应对措施等，供大家了解全球气候治理的最新进展与趋势。

 

欧盟的国家自主贡献进展

1.欧盟的国家自主贡献目标

2015年3月6日，欧盟及其成员国提交了预期国家自主贡献（INDC），并在2016年10月随着欧盟批准《巴黎协定》后成为欧盟的第一个NDC，承诺到2030年实现全经济范围温室气体排放量比1990年水平至少减少 40% 。2020年12月18日，欧盟提交了更新的NDC，新目标是到2030年温室气体净排放量比1990年水平至少减少 55%。2023年10月16日更新的NDC减排目标不变，提供了包括支持该目标实施的政策框架、假设和方法论等必需信息。

欧盟最近于2025年11月5日提交了新的NDC，增加了一项指示性贡献：到2035年，温室气体排放量相比1990年水平减排66.25%-72.5%，并设定2040年减排的约束性目标为90%。欧盟承诺实现全部温室气体的绝对减排目标，并覆盖了包括航空、海上航运在内的IPCC指南中的全经济范围。

 

2.欧盟应对气候变化的主要法规政策

（1）《欧洲气候法》

《欧洲气候法》是在《欧洲绿色协议》的基础上将碳中和目标写入法律，在2021年6月30日正式发布，明确最迟2050年实现欧盟气候中和的强制性目标，此后实现负排放，并建立了实现气候中和的法律框架，同时确认了欧盟到2030年相比1990年净温室气体排放量至少减少55%，并将此设定为具有法律约束力的目标。该法案还设立了欧洲气候变化科学咨询委员会，为欧盟的气候决策提供科学建议。在本次提交NDC的同时，欧盟理事会就修正《欧洲气候法》的提案达成一致，其中包括具有法律约束力的2040年净排放减排目标为90%。

（2）“Fit for 55” 减排一揽子方案

2021年7月14日，欧盟委员会发布欧盟绿色新政的核心政策——“Fit for 55” 减排一揽子方案，作为支持欧盟实现2030年减排目标的一揽子立法提案，其中包括扩大欧盟碳市场、停止销售燃油车、征收航空燃油税、扩大可再生能源占比、设立碳边境税等十多项新法案。

I.       碳市场与碳定价

作为欧盟“Fit for 55”一揽子减排方案的核心组成部分，欧盟于2023年4月25日批准了五项关键立法，对核心碳定价机制进行了全面修订，这是欧盟实现其减排目标的重要经济工具。

欧盟碳排放交易体系自2005年开始运行，通过设定相关行业最大排放配额的总量上限为碳排放提供市场定价。欧盟通过对关于碳排放交易体系（ETS）条例的修订（DIRECTIVE (EU) 2023/959）制定了新的目标，即到2030年，与2005年水平相比，欧盟碳排放交易体系涵盖的现有行业以及航运的排放量需减少62%。本次修订还为公路运输和建筑中的燃料燃烧以及额外的行业制定了独立的碳排放交易系统（ETS 2），并从2027年起对这些行业的排放进行定价，所有配额均通过拍卖方式分配，到2030年这些涵盖领域的排放量要比2005年减少 42%。关于监测、报告和核查海运法规的修正案（REGULATION (EU) 2023/957）对海运排放进行扩展，涵盖5000吨以上的船舶产生的二氧化碳、甲烷和氧化亚氮排放，并适用于涉及两个欧盟港口间航行的100%排放量、船舶在欧盟港口停泊期间的排放量以及始发或终点在欧盟境外航程的50%排放量。关于ETS航空条例的修订（DIRECTIVE (EU) 2023/958）适用于欧洲内部的航班（包括飞往英国和瑞士的离境航班），航空行业的免费排放配额将逐步取消，并从 2026 年开始全面实施拍卖。

欧盟通过建立碳边境调节机制（CBAM）的法规（REGULATION (EU) 2023/956）设立了一项碳边境税，目的在于解决所谓的“碳泄露”风险，CBAM将分阶段逐步实施，首批纳入CBAM适用范围的产品为钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气。2025年10月17日，欧盟发布CBAM修订法规（REGULATION (EU) 2025/2083），简化进口商的合规义务同时增强流程的可执行性。

欧盟通过关于建立社会气候基金的法规（REGULATION (EU) 2023/955）以支持弱势家庭、微型企业以及交通用户应对新排放交易体系对建筑物、道路运输和燃料价格的影响，为受影响的民众和企业提供经济支持，确保气候转型的公平性。原则上，在2026年至2032年期间提供最高650亿欧元的资金。

II.    非ETS部门

修订的努力分担条例（REGULATION (EU) 2023/857）为未纳入EU ETS或者LULUCF的领域设定了具有约束力的减排目标，包括国内交通（公路和国内海运）、建筑、农业、废弃物以及小型工业，即到2030年，这些领域的温室气体排放量需相比2005年减少 40%。

在土地利用、土地利用变化及林业（LULUCF）领域，欧盟通过修订LULUCF法规（REGULATION (EU) 2023/839）设定了一个欧盟净温室气体去除量目标，即 3.1 亿吨二氧化碳当量，并为每个成员国设定了具有约束力的国家目标。

III.  能源与建筑领域

促进可再生能源指令（DIRECTIVE (EU) 2023/2413）将欧盟可再生能源在总能源消费中的占比要求提高到42.5%，并争取做到45%。同时设定了交通、工业、建筑等领域的子目标，加快可再生能源在这些整合较慢的领域的应用。能源效率指令（DIRECTIVE (EU) 2023/1791）要求到2030年，最终能源消耗比2020年预测的至少减少11.7%，同时为公共部门设定了具体义务，要求除了公共交通和武装部队之外的公共部门每年的能源消耗减少1.9%。减少能源部门甲烷排放的法规（(EU) 2024/1787）设立了针对石油、天然气和煤炭行业的监测、报告、核查的强制性规则，规定了严格的减排义务，2027年1月1日起，对进口的化石燃料进行同等要求。氢气与脱碳气体市场一揽子计划（Regulation (EU) 2024/1789，Directive (EU) 2024/1788）确保氢气市场兴起和天然气市场的有效运作，促进能源转型和脱碳。

建筑能效指令（DIRECTIVE (EU) 2024/1275）对非住宅建筑引入最低能效标准，住宅建筑的平均一次能源使用量到2030年将减少16%，到2035年将减少20-22%；到2030年，所有新建建筑都应实现零排放，到 2050 年，欧盟的建筑存量应转变为零排放建筑。目前欧盟正在讨论修订对能源产品及电力征税的指令，通过更新能源产品范围和税率结构，规范各成员国税收减免政策，从而维护和完善欧盟内部市场。

IV.   交通运输领域

新汽车和货车二氧化碳排放标准法规（REGULATION (EU) 2023/851）规定，与2021年相比，2030年至2034年新汽车二氧化碳减排55%，新货车减排50%；从2035年开始，新汽车和货车的二氧化碳减排均为100%。替代燃料基础设施法规（REGULATION (EU) 2023/1804）通过确保公众能够获得足够的基础设施网络，以便为公路车辆或船舶使用替代燃料进行充电或加注。这项法规避免零排放和低排放车辆及船舶的推广受到阻碍，使交通运输行业能够显著减少碳足迹。航空燃油管理法规（REGULATION (EU) 2023/2405）要求航空燃料供应商确保从 2025 年起，所有提供给欧盟机场航空运营者的燃料中包含最低比例的可持续航空燃料（SAF），从 2030 年起包含最低比例的合成燃料，且这两种燃料的比例将逐步增加。船舶燃料管理法规（REGULATION (EU) 2023/1805）规定需采取措施确保海运部门使用燃料的温室气体强度逐渐降低，到 2025 年降低 2%，到 2050 年降低达到80%。

3. 欧盟实现NDC进展

2023年，欧盟的温室气体净排放量比1990年低37%，正沿着从2020年到2030年目标的线性减排轨道发展（要求相较1990年至少减排55%）。根据欧盟委员会对成员国提交的2021-2030年国家能源和气候计划的评估，欧盟目前根据已经落地的政策预测，有望到2030年实现54%的净温室气体减排。欧盟碳排放交易体系已经推动电热生产和工业领域排放量相比2005年水平下降47.6%。在2005年至2023年期间，工业部门的温室气体排放减少了近50%。2023年，纯电池电动汽车已成为欧盟市场最主流的燃油车替代选择，占所有新售汽车总量的14.6%以上，插电式混合动力汽车占比达7.7%。2023年可再生能源已占欧盟总电力消费量的45.3%，较上一年度的41.2%提升逾4个百分点，并首次成为欧盟电力生产的首要来源。据估算，2024年可再生能源发电量在欧盟净发电量中的占比将进一步增至47%。2024年，煤炭发电量仅占欧盟总电力的11%，为有记录以来的最低份额，太阳能发电量首次超过煤炭发电量。

4.其他措施

2025年6月，欧盟通过了新的国家援助框架，支持“清洁工业计划”的实施，从而帮助各成员国推动清洁能源和技术的发展，实现工业领域的脱碳目标；“共同农业政策”要求2023-2027年间，至少40%的资金用于实现气候目标，包括永久性草地的保护与建设、新植被类型的种植、土壤健康保护、泥炭地保护，以及那些能够减少能源消耗、提高能源利用效率或促进向可再生能源转型的农业项目。此外，欧盟还在生物多样性保护、森林碳汇、可持续的消费与生产模式等方面实行多项措施履行气候承诺。

欧盟通过设立资金支持气候行动的公平转型。碳排放交易体系的修订加强了由该体系资助的“现代化基金”，以满足从2024年起13个低收入成员国的大量投资需求。该基金包括对能源系统现代化以及能源储存、发电和使用可再生能源以及能源网络（包括管道、电网和区域供暖）现代化的投资支持，同时促进碳依赖地区的公平转型。欧盟排放交易体系的资助的创新基金是全球规模最大的用于展示创新低碳技术的资助项目之一，将在2020年至2030年期间提供约380亿欧元的支持。此外，欧盟将气候行动纳入预算体系，设立“复苏与韧性基金”“InvestEU计划”“Horizon Europe”“LIFE计划”等资助项目支持应对气候变化的行动。

5.小结

欧盟最新的NDC承诺到 2030 年实现净温室气体排放比 1990 年至少减少 55%，新增到 2035 年减排 66.25%-72.5% 的指示性目标，以及具有法律约束力的 2040年减排 90% 的目标。为实现这些目标，欧盟推出了 “Fit for 55”一揽子立法方案作为核心工具，强化碳排放交易体系，在能源、交通等多个领域推动经济社会脱碳和绿色转型。当前欧盟减排进展顺利，2023年净排放比1990年低 37%，有望实现 2030 年的减排 55%目标。欧盟系统性的气候政策框架正在重塑市场准入门槛和竞争格局。碳排放交易体系的扩展、碳边境调节机制的实施以及各行业环境标准的不断提升，使碳排放表现逐渐成为影响市场竞争力的关键因素。可再生能源占比提升、零排放车辆普及、建筑能效升级和航运航空燃料转型等趋势加速产业链的结构性调整。与此同时，现代化基金、创新基金等资金支持以及清洁工业计划等配套措施，为绿色低碳技术创新开拓了新的发展空间。

 

【参考资料】

• Intended Nationally Determined Contribution of the EU and its Member States，//unfccc.int/sites/default/files/LV-03-06-EU%20INDC.pdf

• The update of the nationally determined contribution of the European Union and its Member States，//unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/EU_NDC_Submission_December%202020.pdf

• The update of the nationally determined contribution of the European Union and its Member States，//unfccc.int/sites/default/files/NDC/2023-10/ES-2023-10-17%20EU%20submission%20NDC%20update.pdf

• The nationally determined contribution of the European Union and its Member States，//unfccc.int/sites/default/files/2025-11/DK-2025-11-05%20EU%20NDC.pdf

• Regulation (EU) 2021/1119 of the European Parliament and of the Council of 30 June 2021 establishing the framework for achieving climate neutrality and amending Regulations (EC) No 401/2009 and (EU) 2018/1999 (‘European Climate Law’)，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1119/oj/eng

• Directive (EU) 2023/959 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union and Decision (EU) 2015/1814 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading system，

• Regulation (EU) 2023/957 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Regulation (EU) 2015/757 in order to provide for the inclusion of maritime transport activities in the EU Emissions Trading System and for the monitoring, reporting and verification of emissions of additional greenhouse gases and emissions from additional ship types，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/957/oj/eng

• Directive (EU) 2023/958 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC as regards aviation’s contribution to the Union’s economy-wide emission reduction target and the appropriate implementation of a global market-based measure，//eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/958/oj/eng

• Regulation (EU) 2025/2083 of the European Parliament and of the Council of 8 October 2025 amending Regulation (EU) 2023/956 as regards simplifying and strengthening the carbon border adjustment mechanism，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/2083/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/857 of the European Parliament and of the Council of 19 April 2023 amending Regulation (EU) 2018/842 on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement, and Regulation (EU) 2018/1999, //eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/857/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/839 of the European Parliament and of the Council of 19 April 2023 amending Regulation (EU) 2018/841 as regards the scope, simplifying the reporting and compliance rules, and setting out the targets of the Member States for 2030, and Regulation (EU) 2018/1999 as regards improvement in monitoring, reporting, tracking of progress and review, //eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/839/oj/eng

• Directive (EU) 2023/2413 of the European Parliament and of the Council of 18 October 2023 amending Directive (EU) 2018/2001, Regulation (EU) 2018/1999 and Directive 98/70/EC as regards the promotion of energy from renewable sources, and repealing Council Directive (EU) 2015/652, //eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/2413/oj/eng

• Directive (EU) 2023/1791 of the European Parliament and of the Council of 13 September 2023 on energy efficiency and amending Regulation (EU) 2023/955，//eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/1791/oj/eng

• Regulation (EU) 2024/1787 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on the reduction of methane emissions in the energy sector and amending Regulation (EU) 2019/942，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1787/oj/eng

• Directive (EU) 2024/1275 of the European Parliament and of the Council of 24 April 2024 on the energy performance of buildings，//eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1275/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/851 of the European Parliament and of the Council of 19 April 2023 amending Regulation (EU) 2019/631 as regards strengthening the CO2 emission performance standards for new passenger cars and new light commercial vehicles in line with the Union’s increased climate ambition，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/851/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/1804 of the European Parliament and of the Council of 13 September 2023 on the deployment of alternative fuels infrastructure, and repealing Directive 2014/94/EU，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/1804/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/2405 of the European Parliament and of the Council of 18 October 2023 on ensuring a level playing field for sustainable air transport (ReFuelEU Aviation)，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/2405/oj/eng

• Regulation (EU) 2023/1805 of the European Parliament and of the Council of 13 September 2023 on the use of renewable and low-carbon fuels in maritime transport, and amending Directive 2009/16/EC，//eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/1805/oj/eng